浅谈森林失火案件的法律适用 ／ 赵文清

2009-12-18 14:18:44   来源：《森林公安》杂志   发布者：系统管理员

因此，本文拟在新、旧《条例》的历史框架内，借助行政处罚的基本理论，对森林失火案件法律适用的历史作出系统梳理，并期望在此基础上，对第五十三条的法律内涵，作出尽可能合乎历史、合乎法理的解读，以就教于各位同仁。若能由此激起并通过进一步的争论，最终形成一个统一的法律认识，则更为作者所乐见。

一、旧《条例》生效之前森林失火案件的法律适用

（一）第一阶段（1957年11月29日至1984年9月30日）

尽管1988年3月15日施行的旧《条例》，是我国第一部有关森林防火管理的行政法规。但是，这并不意味着1988年3月15日之后才对违反森林防火管理的行为实施处罚。从1957年开始，人民政府先后颁布四部有关消防管理的法律。前三部法律都对森林防火管理作出明确规定，违反这些规定同样将受到相应的处罚。以下即为1957年11月29日至1988年3月14日期间，第一种类型的森林失火案件的处罚依据的适用情况。

1957年11月29日生效的《中华人民共和国消防监督条例》（1957年11月29日全国人民代表大会常务委员会第八十六次会议批准，已废止）（以下简称《消防监督条例》）是我国第一部消防管理法律。该法第二条即指明消防工作包含森林消防工作。即“消防监督工作，由各级公安机关实施。国防部及其所属单位，林业部门的森林，交通运输部门的火车、飞机、船舶以及矿井地下的消防监督工作，由各该主管部门负责，公安机关予以协助。”该法第十一条规定的处罚条款当然也适用于违反森林消防监督的行为，即“对于违反消防规则、办法和技术规范造成火灾损失的人，或者虽未造成火灾损失但经消防监督机关通知采取防火措施而拒绝执行的人，情节轻微的，由公安机关给以治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。而当时已经生效的第一部治安管理处罚法律即《中华人民共和国治安管理处罚条例》（1957年10月22日全国人民代表大会常务委员会第八十一次会议通过，10月22日生效，已废止）（以下简称1957年《治安管理处罚条例》）第八条的规定为，“有下列妨害公共安全行为之一的，处七日以下拘留、十四元以下罚款或者警告：……十、未经当地政府许可，烧山、烧荒，尚未造成灾害的；……”

因此，在本阶段，第一种森林失火案件，即违反森林防火管理的森林失火案件开始出现，其违法行为人依法承担的法律责任为治安管理处罚。处罚的实体法律依据是1957年《治安管理处罚条例》第八条，程序法律依据是该条例的程序性条款。

（二）第二阶段（1984年10月1日至1988年3月14日）

1984年10月1日起施行的《中华人民共和国消防条例》（1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议批准，已废止）（以下简称《消防条例》）是我国第二部消防管理法律。该法不仅与《消防监督条例》类似，在第三条指明消防工作包括森林消防工作，即“消防工作由公安机关实施监督。人民解放军各单位、国有森林、矿井地下部分的消防工作，由其主管部门实施监督，公安机关协助”，而且在第七条对森林消防中特有的野外用火的许可管理作出明确规定，“在森林、草原防火期间，禁止在林区、草原野外用火，因特殊情况需要用火的时候，必须经县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准，并按照有关规定采取严密的防范措施。”可见，违反第七条的行为，如非法野外用火过失引起森林火灾的行为，即是违反森林防火管理的行为，当然适用该法第三十条规定。即“违反本条例规定，经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行，情节严重的，对有关责任人员由公安机关依照治安管理处罚条例给予处罚，或者由其主管机关给予行政处分。违反本条例规定，造成火灾的，对有关责任人员依法追究刑事责任；情节较轻的，由公安机关依照治安管理处罚条例给予处罚，或者由其主管机关给予行政处分”。而第二部治安管理法律即《中华人民共和国治安管理处罚条例》（1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过1987年1月1日起施行，已废止）（以下简称1987年《治安管理处罚条例》）第二十六条的规定为，“违反消防管理，有下列第一项至第四项行为之一的，处十日以下拘留、一百元以下罚款或者警告；有第五项至第八项行为之一的，处一百元以下罚款或者警告：……

(四）过失引起火灾，尚未造成严重损失的；……”

因此，在本阶段，处罚第一种森林失火案件违法行为人的实体法律依据是1987年《治安管理处罚条例》第二十六条，程序法律依据是该条例的程序性条款。当然，1987年《治安管理处罚条例》生效之前即1987年1月1日之前，处罚第一种森林失火案件的违法行为人，仍然应当适用1957年的《治安管理处罚条例》的相关规定。

二、旧《条例》生效期间森林失火案件的法律适用

（一）第一阶段（1988年3月15日至1998年8月31日）

1988年3月15日生效的旧《条例》，摆脱了对治安管理处罚的单纯依赖，建立了以林业行政处罚为主、治安管理处罚为辅的相对独立的行政处罚体系。旧《条例》第三十二条第一款第六项还增设了第二种森林失火案件：“有下列第一项至四项行为之一的，处十元至五十元的罚款或者警告；有第五项行为的，处五十元至一百元的罚款或者警告；有第六项行为的，责令限期更新造林，赔偿损失，可以并处五十元至五百元的罚款：……（六）过失引起森林火灾，尚未造成重大损失的”。第三十四条规定：“违反森林防火管理，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定应当处以拘留的，由公安机关决定；情节和危害后果严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”根据上述规定，第一种森林失火案件的违法行为人，继续受到治安管理处罚（第三十四条）的制裁；第二种森林失火案件的行为人，则开始接受林业行政处罚（第三十二条）的制裁。需要指出的是，旧《条例》生效时，《消防条例》与1987年《治安管理处罚条例》仍然有效。

可见，本阶段的特点在于，一方面，第一种案件及处罚维持不变。处罚第一种森林失火案件违法行为人的实体法律依据，仍然是1987年《治安管理处罚条例》第二十六条，程序法律依据仍然是该条例的程序性条款。另一方面，第二种即未违反森林防火管理的森林失火案件开始出现，其行为人承担的法律责任为林业行政处罚，处罚的实体法律依据是旧《条例》第三十二条，程序法律依据的适用则包括两种情况：1988年3月15日至1996年9月30日，无法可依；1996年10月1日至1998年8月31日期间，适用《林业行政处罚程序规定》。

（二）第二阶段（1998年9月1日至2008年12月31日）

与前两部消防法律不同，而与旧《条例》相同的是，第三部消防法律即《中华人民共和国消防法》（1998年4月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过1998年9月1日起施行）（以下简称旧《消防法》），打破了自身没有独立的处罚主体和处罚条款的格局，不仅较为科学地设定了包括公安消防机构、公安机关和人民政府在内的，具有层级性的处罚主体系统，而且在吸收、整合和完全取代1987年《治安管理处罚条例》第二十六条的基础上，创设了多达11个条文的独立处罚条款（第四十条至第五十条），建立了统属于治安管理处罚而又独具特色的消防行政处罚体系。换言之，旧《消防法》的生效之日（1998年9月1日），即是1987年《治安管理处罚条例》第二十六条成为具文之时。第四十七条第六项规定为：“违反本法的规定，有下列行为之一的，处警告、罚款或者十日以下拘留：（一）违反消防安全规定进入生产、储存易燃易爆危险物品场所的；（二）违法使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所违反禁令，吸烟、使用明火的；（三）阻拦报火警或者谎报火警的；（四）故意阻碍消防车、消防艇赶赴火灾现场或者扰乱火灾现场秩序的；（五）拒不执行火场指挥员指挥，影响灭火救灾的；（六）过失引起火灾，尚未造成严重损失的。”

2004年10月22日，在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上，公安部副部长田期玉作《关于〈中华人民共和国治安管理处罚法（草案）〉的说明》，在谈及“草案对《条例》所作的主要修改”时指出，“消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的违法行为及处罚已有系统规定的，草案不再重复规定”，不仅对旧《消防法》业已发生的上述法律变迁作出明确肯定，而且对消防违法行为由旧《消防法》统一调控的立法思路作出明确阐释。因此，《中华人民共和国治安管理处罚法》（2005年8月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过2006年3月1日起施行）（以下简称《治安管理处罚法》）在删除1987年《治安管理处罚条例》第二十六条后，再也没有设置任何有关违反消防管理行为的处罚条款。

可见，本阶段的特点在于，第二种案件及处罚维持不变，第一种案件的类型未变，但处罚依据则有所变化。处罚第一种森林失火案件当事人的实体法律依据是旧《消防法》第四十七条，而不再是1987年《治安管理处罚条例》第二十六条；处罚的程序法律依据也因《治安管理处罚法》的生效而有所不同：1998年9月1日至2006年2月28日，适用1987年《治安管理处罚条例》的程序性条款；2006年3月1日至2008年12月31日，适用《治安管理处罚法》的程序性条款。处罚第二种森林失火案件当事人的实体法律依据，仍然是旧《条例》第三十二条，程序法律依据仍然是《林业行政处罚程序规定》。

三、新《条例》生效之后森林失火案件的法律适用

对森林失火案件当事人的制裁，旧《条例》用了两个条文（第三十二条第一款第六项和第三十四条），分别设定了两种法律责任——林业行政处罚和治安管理处罚。而2009年1月1日生效的新《条例》仅用一个条文（第五十三条），只设定了一种法律责任——林业行政处罚。即“违反本条例规定，造成森林火灾，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，除依照本条例第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条的规定追究法律责任外，县级以上地方人民政府林业主管部门可以责令责任人补种树木”。从内容来看，第五十三条具有两个特点：一是缩减了惩处范围。只规定了第一种森林失火案件的违法行为人应当受到林业行政处罚，而没有规定第二种森林失火案件的行为人应当受到法律制裁。即没有违反新《条例》规定，过失造成森林火灾，尚不构成犯罪的，不应当受到依据新《条例》作出的任何行政处罚。二是弱化了打击力度。将第一种森林失火案件的当事人一直依法受到的制裁，由治安管理处罚转换为林业行政处罚。即违反新《条例》规定，过失造成森林火灾，尚不构成犯罪的，由县级以上地方人民政府林业主管部门依照新《条例》第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条的规定，给予相应的林业行政处罚，同时可以责令责任人补种树木。

第二种森林火灾案件，因其不再受到新《条例》的规制而不受其制裁。但是这并不意味着当该类案件符合其他法律规定的违法行为的构成要件时，仍然可以不受法律制裁。正如新《条例》并无条款指明，阻碍林业行政机关工作人员依法执行职务的行为，应当受到何种法律制裁，但当该行为符合“阻碍执行职务”这一违反治安管理行为的构成要件时，当事人依然会受到治安管理处罚。因此，人们必然会问，2009年5月1日生效的第四部消防法律，即《中华人民共和国消防法》（中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过）（以下简称新《消防法》）中，是否有涉及第二种森林火灾案件的处罚规定呢？新《消防法》第六十四条规定：“违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款：……（二）过失引起火灾的；……”。可以看到，第六十四条确有“过失引起火灾”字样，且森林火灾属于火灾，但它依然不能成为第二种森林失火案件的处罚依据。原因在于，第六十四条规定应受处罚的“过失引起火灾”行为，必须具备“违反本法规定”的前提条件。而第二种森林失火案件恰好是未违反森林防火管理，而过失引起了森林火灾，并不具备违法性——“违反本法规定”的前提，因而不能适用。

特别值得指出的是，尽管第一种森林失火案件符合新《消防法》第六十四条的适用条件，但是，新《条例》第五十三条对该类案件的处罚已“另有规定”，根据新《消防法》第四条第三款——“法律、行政法规对森林、草原的消防工作另有规定的，从其规定”，该类案件也不得适用第六十四条。

因而，在这一阶段，处罚第一种森林失火案件当事人的实体法律依据，已不再是消防法律规范，而是新《条例》第五十三条及其他相关条款，程序法律依据是《林业行政处罚程序规定》。第二种森林失火案件则归于消灭。

四、结论

通过前文可以看出，新《条例》生效之前，一种合法、合理且颇具实效的森林失火案件的分类和制裁体系久已形成，可谓源远流长：第一种森林失火案件适用治安管理处罚，其时间已经长达半个世纪（从1957年至2008年），第二种森林失火案件适用林业行政处罚也已历时20年（1988年至2008年）。但是，新《条例》甫一出台，原有的森林消防行政制裁制度顷刻之间土崩瓦解，可谓“投‘法’断流”。尽管为避免抵触《立法法》第八条第五项的强制性规定，新《条例》主动删除旧《条例》拘留条款的立法行为值得推崇。但是，一举删除业已长期存在的案件类型——第二种森林失火案件，致使同样具有相当社会危害性的行为“逍遥法外”的立法举动，却值得商榷。显而易见，在坚持《宪法》确定的立法原则的前提下，如何从立法上理顺新《消防法》和新《条例》的法律关系，如何在不断创新法律制度的同时，充分利用已有的执法资源，兼顾行政执法传统的延续，达到立法低成本和执法高效益的双赢效果，不仅是我们理论工作者，也是行政执法者，更是立法者义不容辞的责任和义务。

（作者单位 南京森林公安高等专科学校）

（责任编辑 刘允杰）

2009年《森林防火条例》相关法条阅读

第四十八条　违反本条例规定，森林、林木、林地的经营单位或者个人未履行森林防火责任的，由县级以上地方人民政府林业主管部门责令改正，对个人处500元以上5000元以下罚款，对单位处1万元以上5万元以下罚款。

第四十九条　违反本条例规定，森林防火区内的有关单位或者个人拒绝接受森林防火检查或者接到森林火灾隐患整改通知书逾期不消除火灾隐患的，由县级以上地方人民政府林业主管部门责令改正，给予警告，对个人并处200元以上2000元以下罚款，对单位并处5000元以上1万元以下罚款。

第五十条　违反本条例规定，森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的，由县级以上地方人民政府林业主管部门责令停止违法行为，给予警告，对个人并处200元以上3000元以下罚款，对单位并处1万元以上5万元以下罚款。

第五十一条　违反本条例规定，森林防火期内未经批准在森林防火区内进行实弹演习、爆破等活动的，由县级以上地方人民政府林业主管部门责令停止违法行为，给予警告，并处5万元以上10万元以下罚款。

第五十二条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府林业主管部门责令改正，给予警告，对个人并处200元以上2000元以下罚款，对单位并处2000元以上5000元以下罚款：

（一）森林防火期内，森林、林木、林地的经营单位未设置森林防火警示宣传标志的；

（二）森林防火期内，进入森林防火区的机动车辆未安装森林防火装置的；

（三）森林高火险期内，未经批准擅自进入森林高火险区活动的。

第五十三条　违反本条例规定，造成森林火灾，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，除依照本条例第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条、第五十二条的规定追究法律责任外，县级以上地方人民政府林业主管部门可以责令责任人补种树木。